Cuando los redactores de la Constitución Española (CE) de 1978 se enfrentaron a lo que se denominó “Problema Territorial” en nuestro país, optaron (inspirados, se dice, por la fórmula federal de Alemania) por lo que luego alguien ha definido como un “Federalismo Imperfecto”. El artículo 2 de nuestra Carta Magna, en efecto, reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las “nacionalidades y regiones que la integran”, en el marco de la “indisoluble unidad de la nación española”, y presidida esa autonomía por el principio de “solidaridad”. El título VIII de la norma dedica un capítulo a las Comunidades Autónomas (CCAA).
A pesar de que en los artículos 148 y 149 de la CE se hace una relación exhaustiva de las materias que “podrían” gestionar las CCAA y aquellas que quedarían como “competencia exclusiva” del Estado, el artículo 150 viene a dejar abierta la cuestión, al declarar que el Estado “podrá transferir o delegar” en las CCAA materias de titularidad estatal, sin perjuicio de mecanismos de control y de armonización oportunos.
Como Alfonso Guerra ha recordado, el PSOE se opuso a estos términos, pero se encontró con un acuerdo cerrado entre el gobierno de UCD (es decir, de las derechas) con los nacionalistas catalanes y vascos (también de derechas), que en términos prácticos era una “patada hacia delante” respecto hasta dónde estaríamos dispuestos a llegar con nuestro modelo particular de “federalismo”, que en este sentido era, en efecto, “no perfeccionado”. Cierto es también que el PSOE se ha posicionado reiteradamente a lo largo de los años a favor de un modelo territorial plenamente federal (que no “confederal”) presidido, no lo olvidemos, por el principio de la solidaridad.
El no tener cerrado el “libro competencial” puede tener algunas ventajas adaptativas, pero también presenta importantes riesgos de inestabilidad cuando se aborda su ampliación sin el suficiente consenso, o por dinámicas coyunturales con reclamaciones de partes no especialmente comprometidas, cuando no radicalmente contrarias a la unidad y a la solidaridad que la constitución reclama.
En materia financiera, es conveniente recordar que la competencia de Hacienda General se encuentra, en principio, entre las que son exclusivas del Estado. A su vez, la Constitución reconoce que las Comunidades Autónomas deben gozar de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus funciones. Incluso prevé, y la cita es literal, que “podrán actuar como delegados del Estado para la recaudación, la gestión y la liquidación de los recursos tributarios”. Esta parte del título VIII termina insistiendo en que el Estado debe garantizar, a través de sus Presupuestos Generales, unos niveles mínimos de prestación de servicios públicos fundamentales en todos los territorios y también tiene el deber de implementar medidas compensatorias para hacer efectivo el principio de solidaridad. Por supuesto, corresponde al Estado “la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles”.
De la situación general, que se aplicaría a todas las CCAA, quedan excluidos de facto los “territorios forales”, es decir, las provincias del País Vasco y Navarra. Para estas se consagran los denominados derechos históricos en la disposición adicional primera de la Constitución, en lo que sin duda fue una cesión de la legitimación constituyente. Dentro de estos derechos se incluyeron materias fiscales que, en algún caso, habían permanecido incluso durante la dictadura, y que, actualizados, en los respectivos estatutos de autonomía, se han conocido como “cupo vasco” y “aportación navarra”. En 1996, José María Aznar logró la investidura como presidente del gobierno tras realizar importantes concesiones en materia fiscal tanto al País Vasco como a Cataluña. Xabier Arzálluz presumía de “haber sacado a Aznar más en quince días que a Felipe González en 13 años”. Seguro que Jordi Pujol estaba de acuerdo.
En este contexto constitucional, y con esta historia, el actual Sistema de Financiación Autonómica (SFA) entró en vigor en el año 2010, sustentado en una ley que el gobierno socialista sacó adelante sin contar con el apoyo del PP y CiU, que votaron en contra, mientras que PNV e IU se abstuvieron. Significativamente, la ley terminó saliendo adelante con una ajustada mayoría, en la que ERC fue clave, y a la que no fue ajeno que los republicanos formaran parte en ese momento del govern tripartito de la Generalitat, que presidía el socialista José Montilla.
Las críticas de entonces al modelo suenan a la actualidad rabiosa de hoy: se denunció que el sistema se había negociado de forma bilateral con Cataluña; se criticó que el modelo favorecía a ciertas comunidades (Cataluña) en detrimento de otras (Madrid, Valencia o Murcia…); se acusó al gobierno de plantear un modelo opaco, con multiplicidad de fondos y fórmulas contrarias a la debida transparencia; CiU terminó por acusar al nuevo SFA de “asesinar políticamente el Estatut”…
Sin embargo, el sistema también presentaba novedades interesantes: se introducía el Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales; se aumentaban los porcentajes de cesión de impuestos estatales, como el IRPF, IVA y los Impuestos Especiales, y se fortalecía el papel en la gestión tributaria de las CCAA; se creaba el Fondo de Competitividad y el Fondo de Cooperación, destinados a comunidades con menor capacidad fiscal; se definía la variable “población ajustada”, que se actualizaría anualmente, para reflejar las necesidades reales de cada comunidad de forma más adecuada…
Lo cierto es que, tres lustros más tarde, este sigue siendo el SFA vigente. Las debilidades del modelo se agravaron por la terrorífica crisis financiera y por el discurso del gobierno de Mariano Rajoy culpabilizando a las CCAA de ser responsables de un gasto descontrolado en Sanidad, Educación y Dependencia, ámbitos en los que se ordenaron severos recortes. El modelo, además, terminó creando una situación de grave asimetría y desigualdad en función de la pertenencia a uno u otro territorio, en un rango de más de un 35% según diversos estudios, entre los niveles de financiación por persona de las regiones mejor y peor tratadas (e incluso más si se consideran los territorios forales). La revisión que el propio SFA preveía para 2014 ha sido ignorada durante más de una década, entre voces que reclamaban cambios desde las comunidades peor financiadas, y el silencio desde las que salían bien paradas.
Entre las CCAA perjudicadas finalmente no estuvo Madrid, pero sí lo estaba Andalucía. El grupo de trabajo que al efecto se creó en el parlamento andaluz emitió en 2018 un informe que logró un amplio consenso en la cámara. El dictamen reivindicaba los principios constitucionales de suficiencia, autonomía, solidaridad y equidad, y consideraba que “no era defendible que las CCAA más ricas tengan más recursos para financiar sus servicios públicos, del mismo modo que sería inadmisible que un ciudadano, por disponer de más renta y pagar por consiguiente más impuestos, recibiera servicios públicos en mejores condiciones que otro con menores recursos”, concluyendo que la ordinalidad ponía en riesgo la equidad. A la vez se hacía una severa crítica al denominado dumping fiscal, que practica, por ejemplo, la Comunidad de Madrid, por ir contra la solidaridad.
Considerando todos estos factores, resulta francamente inexplicable que el gobierno de España esté optando por empezar la urgente reforma del SFA a través de un acuerdo bilateral con la Generalitat de Cataluña que se desarrolla con una opacidad y falta de explicaciones preocupante. En una especie de déjà vu político, ERC vuelve a jugar un papel fundamental mientras apoya un govern socialista en Cataluña, ahora presidido por Salvador Illa, y con los herederos convergentes, hoy Junts, en estado de escepticismo. Si además se pretende que sea “extensible” al resto de comunidades, menos se entiende que no se trate de una verdadera negociación multilateral. Ello sin entrar en los aspectos técnicos y de fondo que están causando rechazo general entre los expertos, al entender que se afectan de forma irreparable los principios fundamentales de cualquier modelo que pretenda ser constitucional. El déjà vu podría extenderse si nos encontramos, tras unas próximas elecciones, a un gobierno del PP gestionando de nuevo un SFA en el que no cree pero que tampoco reforma. Una apuesta: otra vez Andalucía saldrá especialmente perjudicada.
Hay que reconocer que la reforma de la que hablamos no es una tarea fácil. Al tratarse de un modelo de reparto, nadie quiere resultar perdedor en un cambio de las reglas de distribución. El primer paso para evitar reticencias sería garantizar un incremento suficiente de los recursos para asegurar que nadie pierda, y responder a la delicada pregunta sobre de dónde provendrían esos nuevos medios. A ello debe añadirse otro factor relevante del que poco se habla, que es el encaje de la Comunidad de Madrid en un sistema “más federal”, si sigue evolucionando como lo está haciendo hacia el gigantismo económico que sin duda va a ir acompañado de una reclamación de un aún mayor peso político. El centralismo no sienta bien a nuestro país.
Conviene recordar, para terminar, cómo concluía el Parlamento de Andalucía su dictamen de 2018: “La financiación autonómica está íntimamente ligada al modelo de país que queremos construir: un país que cuente con un Estado de bienestar avanzado y que permita su disfrute en condiciones de igualdad a todos los españoles, vivan donde vivan, un país en el que las CCAA puedan ejercer su autonomía política y no ser meras prestadoras de servicios. El nuevo modelo ha de ser justo y aceptable para todos, ha de ser capaz de hacer efectiva la igualdad entre los ciudadanos, a la vez que reconocer la diversidad. Para ello, hay que poner en el centro del debate a las personas y no a los territorios. No son los territorios los que contribuyen ni los que hacen uso de los servicios públicos, sino los ciudadanos”. Con esto, sólo se puede estar de acuerdo.
Y conviene también añadir la coda que Josep Borrell nos ofrecía hace pocos días con relación a la “financiación singular” para Cataluña: “Nos lo van a ir diciendo poco a poco porque el calibre del supositorio es demasiado grande para que pase de una vez”. Por el bien de nuestro país, esperemos que cunda la sensatez.