Uno de los aspectos más controvertidos del desarrollo del PGOU de Jerez ha sido su papel como instrumento para el desarrollo del medio rural del municipio. En el marco del acuerdo de la pasada legislatura entre IU y el PSOE, el Pleno Municipal aprobó la creación de una Comisión cuyos trabajos evidenciaron las limitaciones que al actual PGOU supone para la valorización de los recursos del medio rural. Este factor de estrangulamiento nacía de la propia perspectiva de la Ley Andaluza del Suelo, que aborda la ordenación de “lo rural” desde la perspectiva de “lo no urbanizable”.
Sin embargo, en el medio no urbano, suceden muchos procesos y dinámicas que nada tienen que ver con el hecho urbanizador o con el uso residencial del territorio. Los ciclos ecológicos, la sostenibilidad del patrimonio ecológico y las infraestructuras agrarias (caminos, cañadas, canales..), la actividad cinegética, la ganadería de corta transhumancia, el uso del medio natural para esparcimiento, ocio y turismo, son, entre otras, actividades cuya ordenación, dinámica e impulso nada tienen que ver con la perspectiva desde la que se aborda y gestiona los actuales instrumentos de planeamiento. Y todo ello, en flagrante contradicción con la perspectiva multifuncional desde la que se aborda la dimensión territorial de la actividad agraria, la restauración ecológica y la construcción del paisaje en las políticas europeas.
Veamos algunos hitos que, a modo de antecedentes, nos permitan contextualizar la actual situación:
- Las políticas de intervención de la Administración Española en el medio rural con el fin de favorecer o impulsar la actividad económica, presenta en España una larga tradición de más de 200 años. Estas políticas han permitido el desarrollo del país a la vez que han contribuido a favorecer la cohesión territorial y la colonización de amplias zonas del territorio, hasta entonces desiertas. Asimismo, estas actuaciones han permitido el crecimiento urbano y el desarrollo industrial, al conformarse las bases territoriales y tecnológicas que garantizaron la seguridad alimentaria para una población urbana en constante crecimiento.
- Históricamente, las políticas de ordenación rural han perseguido dos objetivos principales: impulsar el aprovechamiento eficiente de los recursos naturales, creando las condiciones para la implementación de mejoras tecnológicas y, por otro lado, mejorar las condiciones de vida y la distribución de la riqueza del medio rural. A estos dos objetivos, habrá que añadir un tercero centrado en la preservación de las bases ecológicas del territorio; objetivo éste también de larga tradición (Ley de Parques Nacionales de 1916, creación del ICONA en 1971) y que en la actualidad constituye una de las prioridades de la intervención pública en el medio rural.
- Con la promulgación de la Ley del suelo de 1.956 se empieza a hablar de ordenación del territorio desde la perspectiva del ordenamiento urbanístico. Mientras que la tradición en materia de ordenación rural ha abordado el medio natural desde sí mismo e incluso ha condicionado el crecimiento urbano, la perspectiva que se va imponiendo desde las sucesivas leyes del suelo (primeramente de rango estatal y posteriormente a nivel regional) ha marginado “lo rural” a los intersticios resultantes de la conformación de una matriz urbana articulada en torno a los núcleos de población y las grandes infraestructuras.
En el caso de Andalucía, con la aprobación de la Ley de Ordenación Urbanística de 2002, se confirma la subordinación de lo rural a la perspectiva urbana, calificando el suelo rústico como «no urbanizable». Asimismo, y lo que es más grave, además de poner el foco de la ordenación del territorio en el desarrollo urbanístico y de las grandes infraestructuras, la ley renuncia a disponer de instrumentos específicos para la ordenación rural, limitando esta función a figuras de planeamiento urbanístico (Planes Generales, Planes Especiales)
Pero, más allá de la Ley del Suelo, el ordenamiento rural viene condicionado por una prolija regulación sectorial. Entre las normas con impacto sobre el territorio que debe tenerse en cuenta a la hora de abordar planes de ordenación rural, destacamos las siguientes:
- Ley de catastro: Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la ley del catastro inmobiliario.
- Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes
- Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas
- Ley 3/1995, de 23 de marzo, de vías pecuarias
- Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y la Fauna silvestres
- Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad
- Decreto 126/2017, de 25 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Ordenación de la Caza en Andalucía
- Ley 7/2007, de 9 de julio, de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental
LEY 2/1989, de 18 de julio, por la que se aprueba el Inventario de Espacios Naturales Protegidos de Andalucía, y se establecen medidas adicionales para su protección
- Ley 19/1995, de 4 de julio, de modernización de las explotaciones agrarias
- Decreto 118/1973, de 12 de enero, por el que se aprueba el texto de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario (prácticamente derogada)
La inexistencia de instrumentos específicos para la ordenación rural hacen que la implementación territorial de este marco legislativo sea compleja, cuando no contradictoria. Asimismo, es llamativo que, a excepción de la última norma referida (la derogada Ley de Reforma y Desarrollo Agrario), no se dispone de instrumentos específicos de actuación sobre las infraestructuras agrarias, tanto para su desarrollo como para su mantenimiento.
El resultado de todo ello es que desde que se viene aplicando la ley del suelo y su enfoque de planeamiento urbanístico, como único instrumento normativo para la ordenación del medio natural, la devaluación de los espacios rurales es más que evidente.
No sólo no se ha frenado el uso residencial en los espacios rurales, sino que se ha perdido la perspectiva productiva de los mismos y no se ha sido capaz de integrar el objetivo económico de los aprovechamientos de los recursos naturales (agricultura, ganadería, silvicultura, caza, paisaje…) con la restauración y preservación de las bases ecológicas del territorio. De hecho, el enfoque urbanístico de la ordenación rural, supone en la actualidad un freno a la actividad económica y a la preservación del medio ambiente, por cuanto, sin economía y población rural, el espacio rural desaparece como tal.
Consecuentemente, es necesario disponer de herramientas legislativas específicas para la ordenación rural, que pongan el desarrollo económico y la preservación medioambiental en el centro de los objetivos de ordenación.
De ahí que resulte fundamental abordar en futuros marcos normativos la distinción entre la ordenación urbanística y la ordenación rural. Esto supone incorporar en la norma, entre otros los siguientes aspectos:
- La ordenación rural es la expresión territorial de programas de desarrollo socioeconómico y restauración ecológica del medio rural. Consecuentemente los objetivos de todo plan de ordenación rural serán el impulsar la multifuncionalidad del territorio, la preservación del patrimonio ecológico (agua, suelo, biodiversidad…) y la restauración del funcionamiento de los ecosistemas.
- El diálogo y la resolución de conflictos entre los espacios rural y urbano se deberán acometer incorporando figuras de ordenación como los parques agrarios, cinturones verdes o el desarrollo de infraestructuras ecológicas
- La Comarca Agraria se constituye como el ámbito territorial básico de ordenación, sin restringir la posibilidad de acometer desarrollos detallados en espacios específicos y a escala municipal
- La nueva ley del suelo deberá incorporar los Planes de Ordenación Rural como nueva figura de planeamiento. Asimismo, se deberán incorporar figuras de intervención pública adaptando a la realidad actual las incluidas en la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario del 73.
- La redacción e interpretación (procedimientos de licencias y autorizaciones) de los planes de ordenación rural deberán realizarse por profesionales habilitados y competentes en la materia: ingenieros agrónomos e ingenieros de montes.
- Al ser el desarrollo agrario competencia de la Junta de Andalucía, deberá ser el órgano competente de la administración andaluza quien redacte y apruebe la ordenación del medio rural. Por otro lado, dado que las administraciones locales disponen de competencia plena en la ordenación territorial del municipio, los ayuntamientos deberán participar a lo largo de todo el proceso de elaboración del ordenamiento rural, e incorporar en su planeamiento general las disposiciones recogidas en el planeamiento del medio rural. Para todo ello, se deberán conformar un marco de cooperación entre ambas administraciones.
- La ley del suelo deberá recoger la figura de la «entidad de conservación rural», como entidad pública de derecho privado responsable de garantizar el mantenimiento y conservación de las infraestructuras agrarias y espacios públicos de un determinado territorio.
Sin duda, este cambio de perspectiva en la ordenación del territorio y la gestión del planeamiento, permitirá aumentar la competitividad y la prosperidad del municipio.
Aunque a lo largo de todo el artículo nos hemos referido en gran medida al contexto normativo andaluz, esto no debe servir de excusa para ir generando experiencia e innovaciones a escala local. Este es uno de los retos clave para el Jerez hasta el 2030. Si no empezamos ya, nos quedaremos descolgados aún más si cabe de las dinámicas propias de las ciudades más prósperas e innovadoras de Europa. Hagamos todo lo posible para que esto no vuelva a ocurrir
Jesús Parra Orellana, ingeniero agrónomo.
Lea el especial de los diez años del PGOU en Jerez, entre la burbuja inmobiliaria y la recesión económica.
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